6月以來(lái)，多省對(duì)外公布了2019年全省地方政府債券資金安排方案，多地將專項(xiàng)債券全部轉(zhuǎn)貸市縣，還有部分地區(qū)將絕大多數(shù)專項(xiàng)債券轉(zhuǎn)貸給市縣。除了專項(xiàng)債券資金大幅往市縣政府傾斜，專項(xiàng)債券新政也將撬動(dòng)更多投資資金。
在減稅降費(fèi)背景下，大幅增長(zhǎng)的專項(xiàng)債券，成為地方頗為珍貴的資源。
6月以來(lái)，多省對(duì)外公布了2019年全省地方政府債券資金安排方案。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者不完全統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，包括廣東、安徽、湖南等多省將專項(xiàng)債券全部轉(zhuǎn)貸市縣，省級(jí)政府不分配額度；福建、湖北、河北、山西等省也將絕大多數(shù)專項(xiàng)債券轉(zhuǎn)貸給市縣。
之所以形成這種分配格局，跟土地出讓收入等集中在市縣政府有關(guān)，也跟加強(qiáng)市縣政府支出保障有關(guān)。
近期中辦國(guó)辦聯(lián)合發(fā)文，允許部分專項(xiàng)債作為項(xiàng)目資本金，支持合規(guī)配套融資，無(wú)疑給市縣政府帶來(lái)更積極的信號(hào)。
2019年地方新增債券額度為3萬(wàn)億元，其中專項(xiàng)債券2.15萬(wàn)億元，占比接近70%。-宋文輝攝
資金分配與債務(wù)水平掛鉤
2019年地方新增債券額度為3萬(wàn)億元，其中專項(xiàng)債券2.15萬(wàn)億元，占比接近70%。地方專項(xiàng)債券是積極財(cái)政的重要著力點(diǎn)，2019年專項(xiàng)債規(guī)模大幅增長(zhǎng)了8000億元，旨在為重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)提供資金支持，也為更好防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造條件。
從省級(jí)政府資金分配情況來(lái)看，市縣政府將很好地享受到這部分資金支持。
6月5日，湖南省財(cái)政廳對(duì)外發(fā)布《關(guān)于2019年全省地方政府債券資金安排和省級(jí)預(yù)算調(diào)整方案(草案)的報(bào)告》，對(duì)589億元債券額度進(jìn)行分配，其中包括433億元專項(xiàng)債，這433億元專項(xiàng)債全部轉(zhuǎn)貸市縣。
湖南省財(cái)政廳指出，省本級(jí)重點(diǎn)支出得到較好保障，對(duì)市縣支持力度進(jìn)一步加大，2019年轉(zhuǎn)貸額度增長(zhǎng)59%，各地都可以獲得新增債券額度，加強(qiáng)兜底基本民生能力等。
至于各市縣的分配，將根據(jù)各地財(cái)力規(guī)模、國(guó)土面積、戶籍人口、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平、承擔(dān)的重點(diǎn)工作任務(wù)等測(cè)算分配，重點(diǎn)向債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)低、償債能力強(qiáng)、改革發(fā)展任務(wù)重的市縣傾斜等。專項(xiàng)債券資金主要用于易地扶貧搬遷、園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、通組路、化解大班額、棚戶區(qū)改造，以及鐵路、公路和機(jī)場(chǎng)建設(shè)等。
安徽同樣全部轉(zhuǎn)貸給市縣。安徽省財(cái)政廳表示，鑒于省級(jí)沒有土地出讓金收入，而專項(xiàng)債券主要由土地出讓金等政府性基金收入償還，建議專項(xiàng)債務(wù)全部分配市縣。
5月31日，安徽省財(cái)政廳對(duì)外發(fā)布《安徽省2019年省級(jí)預(yù)算調(diào)整方案(草案)》，涉及到742億元債務(wù)限額，包括671億元專項(xiàng)債務(wù)，專項(xiàng)債務(wù)限額全部分配給市縣。
具體而言，包括480億元棚戶區(qū)改造和土地儲(chǔ)備項(xiàng)目，這部分額度將按各地上報(bào)的棚改、土儲(chǔ)需求及政府性基金財(cái)力、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等因素分配，由市縣政府根據(jù)實(shí)際情況自行安排；178億元其他領(lǐng)域項(xiàng)目，包括長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)“三大一強(qiáng)”項(xiàng)目30億元、淮河行蓄洪區(qū)居民遷建項(xiàng)目27.2億元、醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目22.3億元、鐵路建設(shè)項(xiàng)目21.8億元等。
6月10日，山西省財(cái)政廳發(fā)布《關(guān)于2019年省本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案(草案)的說(shuō)明》，涉及到約347億元債務(wù)額度，其中包括238億元專項(xiàng)債券，轉(zhuǎn)貸市縣的專項(xiàng)債券為203億元，占比85%。
山西并未披露市縣間如何分配，但也指出正按照債務(wù)率、償債率、利息支出率等指標(biāo)對(duì)市縣政府債務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和提示預(yù)警，督促高風(fēng)險(xiǎn)市縣積極穩(wěn)妥防范化解風(fēng)險(xiǎn)。
在轉(zhuǎn)貸市縣的債券資金用途上，有些省份給出了很具體的項(xiàng)目，有些省份只是劃定了使用范圍。比如，山西的上述預(yù)算調(diào)整方案中，對(duì)于轉(zhuǎn)貸市縣的203億元專項(xiàng)債券，是“待各市縣專項(xiàng)債券項(xiàng)目經(jīng)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后，另行確定支出科目”。
專項(xiàng)債新政釋放積極信號(hào)
除了專項(xiàng)債券資金大幅往市縣政府傾斜，專項(xiàng)債券新政也將撬動(dòng)更多投資資金。
“這對(duì)地方是非常積極的，像我們西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，前些年上了很多項(xiàng)目，專項(xiàng)債券若不能同時(shí)配備市場(chǎng)融資，很可能造成斷檔工程，文件出臺(tái)非常及時(shí)。”有西部地級(jí)市財(cái)政局相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示。
該負(fù)責(zé)人表示，他們上馬的一個(gè)水庫(kù)建設(shè)項(xiàng)目，前期投資規(guī)模很大，分配到市級(jí)政府的專項(xiàng)債券額度有限，不能滿足投資需要。水庫(kù)建成后，有持續(xù)的水費(fèi)收入，項(xiàng)目收益能完全覆蓋投資成本。在政策尚未明朗前，工農(nóng)中建國(guó)有銀行都不敢提供銀行貸款。
專項(xiàng)債新政對(duì)此給予了明確。6月10日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合對(duì)外印發(fā)《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》。通知指出，對(duì)金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)支持專項(xiàng)債券項(xiàng)目配套融資，償債資金來(lái)源為經(jīng)營(yíng)性收入、不新增隱性債務(wù)的，不認(rèn)定為隱性債務(wù)問責(zé)情形。
從2019年地方專項(xiàng)債發(fā)行情況來(lái)看，“債券+配套融資”已有實(shí)踐，像部分地方發(fā)行的軌道交通專項(xiàng)債券，除了債券資金，還有銀行貸款融資支持。不過(guò)，部分地方政府和金融機(jī)構(gòu)對(duì)此仍有顧忌，直到中辦國(guó)辦政策明確這類情況“不屬于隱性債務(wù)”“不納入問責(zé)”。
“我們市負(fù)債水平在全省中等偏下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在西部算是好的，政府投資不足，不利于地方穩(wěn)增長(zhǎng)，政策松綁很及時(shí)。”在上述西部地級(jí)市財(cái)政局負(fù)責(zé)人看來(lái)，新政有利于調(diào)動(dòng)地方政府積極性。
有東部地級(jí)市發(fā)改委投資處相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，因?yàn)閭鶆?wù)管理更趨規(guī)范嚴(yán)格，之前很多談到前期的項(xiàng)目停在半路上，因?yàn)橥顿Y要進(jìn)預(yù)算，會(huì)新增政府債務(wù)，空間很有限。
該負(fù)責(zé)人認(rèn)為，新政釋放了一定積極信號(hào)，但是地方投資也更趨理性。無(wú)論是債務(wù)管理，還是將于7月1日落地的政府投資條例，都在強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)理性，不能為了完成指標(biāo)考核任務(wù)亂投資，項(xiàng)目的可行性、合理性、投資收益等在前期就要論證清楚。
“只有項(xiàng)目足夠好，未來(lái)有足夠的經(jīng)營(yíng)收入覆蓋投資成本，才有可能將專項(xiàng)債券轉(zhuǎn)為資本金，才能引入市場(chǎng)融資。對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行合理包裝，比如打包一些商業(yè)開發(fā)資源來(lái)滿足這些要求，比較費(fèi)勁，我們還在摸索可能的實(shí)現(xiàn)路徑。”該負(fù)責(zé)人表示。
